Komparativnom i kvalitativnom analizom obuhvaćene su njihove bezbednosne i antiterorističke strategije donesene tokom prve decenije „rata protiv terorizma“ kao i njihova primenu u praksi, ali i inicijative koje su im prethodile, sa namerom da se ukaže na bezbednosne posledice različitih koncepcija protivterorističke borbe. Pored definisanja prirode odgovora (strateške vizije, pokrenute inicijative, preduzete mere, upotrebljeni metodi i instrumenti) na rastuću terorističku pretnju, istaknuti su i upoređeni ostvareni rezultati i ukazano je na eventualne propuste i neefikasnosti u njima.
Rat protiv terorizma, kao i svaki drugi, zahtevao je donošenje sveobuhvatnog strateškog pristupa. S tim u vezi, vodeće zemlje Zapada, ali i mnoga društva u tranziciji su s krajem prošlog veka, a naročito početkom ovoga, pristupile se izradi i primeni nacionalnih strategija zarad što efikasnijeg suprostavljanja terorizmu. Njima je prvenstveno obuhvaćeno kombinovanje policijskih, bezbednosno-informativnih i institucionalno-zakonskih sredstava i mera na unutrašnjem i međunarodnom planu, ali i vojnog (oružano ofanzivnog) delovanja u inostranstvu.
Najvažniji akteri globalne antiterorističke borbe su SAD, kao tvorac savremene ratne paradigme protiv međunarodnog terorizma i EU, koja je, iako najveći američki saveznik i partner u tom ratu, izabrala potpuno drugačije instrumente od američkih. Dakle, pristupi suzbijanju terorizma i primenjene strategije SAD i EU znatno se razlikuju.
Uistinu, nakon 11. septembra 2001. godine borbi protiv terorizma se uopšte pristupa novim i drugačijim instrumentima, ali se s pravom postavlja pitanje zašto je EU kao najveći američki saveznik i najvažniji partner u „ratu protiv terorizma“ izabrala drugačije metode i mere. Pogotovo ako se u obzir uzme da su različitosti strateških antiterorističkih vizija i preduzetih mera, sa jedne strane, dobrim delom odgovorne za propuste u protivterorističkoj prevenciji Evrope, a sa druge, za onemogućavanje novih velikorazmernih terorističkih napada na prostoru SAD od strane Al Kaide i njoj srodnih organizacija.
Naime, protivteroristički prioriteti SAD i EU su gotovo identični, samo se njihove vizije prevencije daljnje eskalacije međunarodnog terorizma razlikuju. Evropljani, poput Amerikanaca, veruju da Al Kaida mora biti u potpunosti uništena. Drugim rečima, američko i evropsko strateško mišljenje se ne razlikuje oko toga šta na početku 21. veka predstavlja noseću globalnu pretnju bezbednosti – terorizam, već oko ozbiljnosti i procene jačine te pretnje, kao i oko toga kakav će biti odgovarajući vojni i političko-diplomatski odgovor na nju.
Dok SAD na terorizam gledaju kao na egzistencijalnu pretnju, EU je ne doživljava toliko kritično pa je njen izbor modela i instrumenata za suprostavljanje drugačiji. Prevencija i zaštita od terorističkih akcija smatraju se ključnim delom evropskog strateškog pristupa u borbi protiv terorizma, dok je za SAD to vojni ofanzivno-agresivni pristup utemeljen na hegemonizmu, odnosno „ratni model“, unutar koga je „tvrda moć“ logičan odabir.
SAD koriste sve elemente nacionalne moći i međunarodnog uticaja, ali se za pobedu više oslanjaju na grubu silu (vojne intervencije) nego na diplomatske instrumente. Za razliku od njih, EU terorizam ne vidi kao čisto vojnu pretnju niti smatra da se na njega treba odgovoriti isključivo vojnim instrumentima, već se opredeljuje za kombinaciju sredstava te zato upotrebu oružane sile ograničava, odnosno uslovljava prekom potrebom kao krajnje neophodno sredstvo nakon što se iscrpe sva prethodna (politička, pravna i ekonomska). Uz to, Unija se strogo odredila prema multilateralizmu, izgradnji delotvornog međunarodnog poretka, poštovanju ljudskih prava i vođenju računa o građanskim slobodama. Tako se evropski pristup zasniva na pregovorima, konsenzusu i strogom poštovanju i pridržavanju međunarodnog prava te delovanju pod okriljem UN, dok za Amerikance takva koncepcija protivterorističke borbe utemeljena na „mekoj moći“ nije efikasna. Za njih najbolje moguće dugoročno rešenje predstavlja „tvrda moć“, odnosno upotreba vojne sile kroz izvođenje preventivnih napada u inostranstvu sa namerom odvraćanja i onemogućavanja terorista da sprovode akcije na tlu SAD i sa krajnjim ciljem njihovog potpunog uništenja.
Pored toga što EU i SAD drugačije gledaju na primenu sile i uopšte na suprostavljanje terorizmu, one imaju u potpunosti različitu percepciju njegove pretnje, koju EU pored spoljašnje doživljava i kao unutrašnju. Prema Evropskoj bezbednosnoj strategiji, teroristi žive u državama Evropske unije gde su se doselili iz siromašnih i/ili propalih država u kojima vladaju nedemokratski režimi, organizovani kriminal i korupcija, ili su aktuelni etnički konflikt, kao i da veća opasnost po bezbednost njenih građana vreba iz susednih država nego sa Bliskog istoka. SAD, međutim, smatra da terorističke pretnje dolaze isključivo spolja, iz država koje sponzorišu i podržavaju terorizam, dok zanemarujući broj pojedinaca unutar SAD može biti na meti ekstremističke indoktrinacije i radikalizacije. Ono oko čega se u potpunosti slažu kada je globalna bezbednost u pitanju jeste da joj terorizam u kombinaciji sa oružjem za masovno uništenje predstavlja najveću moguću, odnosno katastrofalnu pretnju.
Od terorističkih napada na SAD 2001. godine pa sve do kraja 2011. godine, tj. period na koji se odnosi ovo istraživanje, najveća identifikovana opasnost po bezbednost SAD i njenih građana je terorizam, a najveći prioritet borba protiv njega. Kao druga glavna pretnja nacionalnoj bezbednosti, a u tesnoj vezi sa prvom, navedena je proliferacija oružja za masovno uništenje. Nuklearno, hemijsko i biološko oružje u rukama terorista identifikovano je kao najveća realna, mada, na svu sreću, još uvek neostvarena, pretnja i u bezbednosnoj i antiterorističkoj strategiji EU.
Suštinska razlika suprostavljanja terorizmu u bezbednosnim strategijama EU i SAD je u tome što u prvobitnom američkom odgovoru, koji je formiran pod uticajem događaja odigranih 11. septembra 2001. godine, SAD se opredeljuju za preventivni „rat protiv terorizma“, koji će voditi van svojih granica. U tom ratu traže saveznike, ali su spremne da deluju i unilateralno, što nije situacija i sa EU, koja stavlja akcenat na multilateralizam i sprečavanje ili ublažavanje uzroka terorizma.
Iako Evropska bezbednosna strategija ukazuje na eventualnu neophodnost preventivnog delovanja uz napomenu da će se „u budućnosti prva linija odbrane često nalaziti u inostranstvu“, ona se, za razliku od američke koja umanjuje ulogu Ujedinjenih nacija, oslanja na Rezolucije UN i naglašava multilateralizam kao glavnu odrednicu svoje spoljnje politike.
Što se tiče posebnih američkih i evropskih protivterorističkkih strategija, razlike u njima su gotovo identične kao i u bezbednosnim. Zasnivaju se na tome što strategija EU veću važnost pridaje „mekoj moći“ i delotvornom multilateralizmu, koji sa krajnje neophodnim vojnim sredstvima kombinuje diplomatske i ekonomske mere. Za razliku od nje, Nacionalna strategija SAD za borbu protiv terorizma zahteva direktnu i stalnu vojnu akciju protiv terorističkih organizacija sa globalnim dometom kako bi se prvenstveno dezorganizovale, degradile i konačno u potpunosti uništile. Prema evropskom gledištu, veliki raspon upotrebe sile nije pogodan za suprostavljanje terorizmu. Dok Amerikanci vrlo jasno i nedvosmisleno akcenat stavljaju na vojna rešenja, Evropljani su usredotočeni na prevenciju i zaštitu od terorističkih akata, zatim odgovore na moguće uspešno izvedene terorističke akcije na teritoriji EU sa ciljem smanjenja posledica i samim time njihovog učinka, i na globalni progon odgovornih za njih (terorista). Drugim rečima, evropski pristup je usmeren više na unutrašnje protivterorističko delovanje.
Budući da predstavljaju različite političke zajednice,[1] te da drugačije gledaju na društvene vrednosti i imaju različitu kulturu nacionalne bezbednosti, sasvim je jasno zašto SAD i EU na različit način vode spoljnju i bezbednosno-odbrambenu politiku. Pored toga, američki i evropski strateški pogledi na svet se u mnogo čemu razlikuju. Dok Bela kuća u svojim nacionalnim bezbednosnim strategijama redovno napominje da su SAD dominantan svetski političko-bezbednosni akter, EU u svojoj dugoočekivanoj bezbednosnoj strategiji samo pretpostavlja sopstvenu globalnu odgovornost. Američkim zvaničnim strateškim dokumentima se jasno i otvoreno objašnjava celom svetu šta SAD nameravaju da postignu i koji su to načini (sredstva primene) na koje te ciljeve planiraju da ostvare. Njihov pristup je dosta direktniji od evropskog što ga i čini delotvornijim. Njime su određeni jasni okviri delovanja SAD u međunarodnoj borbi protiv terorizma te su date precizne smernice za unapređivanje postojećih i razvoj novih mera, mehanizama i instrumenata prevencije i suzbijanja terorističke pretnje. Evropski put suprostavljanja terorizmu nije tako konkretan, a objavljene strategije više predstavljaju teoretski opis dugoročnih ciljeva nego direktne mere za suzbijanje pretnje.
Bez obzira na dugu istoriju strateškog partnerstva EU i SAD, različite tačke gledišta sasvim prirodno su uzrokovale i različite strateške procene i pristupe u borbi protiv terorizma. Međutim, s pravom se postavlja pitanje njihove efikasnosti, imajući u vidu da terorizam i dalje predstavlja najveću bezbednosnu pretnju i izazov, kako Americi tako i Uniji. Drugim rečima, uzimajući u obzir sve veći rast terorističke pretnje u svetu i pored ogromnih napora uloženih na njegovo očigledno neefikasno suzbijanje, sasvim je opravdano zapitati se da li su ti napori usmereni u pravom smeru i šta je to što i dalje pokreće teroriste.
Našim istraživanjem utvrdili smo da ni evropski niti američki pristupi suzbijanja terorizma nisu savršeni, ali i to da je američki dosta efikasniji u odvraćanju napada, naročito ako se uzme u obzir da ni jedan od uspešno izvedenih nije velikorazmeran poput onih realizovanih u EU. Evidentno je da su Al Kaida i njoj srodne terorističke organizacije dejstvovale u svetu, ali i to da u SAD nisu. Naime, američka borba protiv terorizma rezultirala je podizanjem nivoa unutrašnje bezbednosti te zemlje. Glavni pokazatelj uspeha ove borbe jeste činjenica da je Amerika ostala pošteđena velikorazmernih terorističkih napada posle 11. septembra. Donošenje mnoštva strategija za antiterorističku borbu, zatim njihova konstantna modifikacija uslovljena promenom terorističke pretnje, kao i veliki niz unutrašnjih bezbednosnih mera jasno ukazuju na čvrstu odlučnost SAD da se obračunaju sa teroristima, ali i na konstantno otklanjanje propusta u vlastitoj protivterorističkoj prevenciji. U njihovoj praksi se pokazalo da je efikasno suzbijanje terorizma i otklanjanje pretnje koju sa sobom nosi moguće uz primenu sveobuhvatnog strateškog pristupa, koji je neophodno stalno prilagođavati promenljivoj strukturi i prirodi te pretnje.
Jasno je da su Amerikanci svoj pristup, barem na papiru, stalno prilagođavali promenljivoj strukturi i prirodi pretnje, o čemu svedoči njihovo konstantno revidiranje i dopunjavanje protivterorističkih strategija kao i pratećih bezbednosnih dokumenata, dok je EU tokom prve decenije „rata protiv terorizma“ usvojila svega jednu bezbednosnu i jednu protivterorističku strategiju. Međutim, za EU je i to veliki iskorak, jer su njene članice po prvi put postigle konsenzus oko kolektivnog pristupa osiguravanja sopstvene bezbednosti i eliminisanja opasnosti koje prete njenom narušavanju.
Uspostavljanje jedinstvenog pravnog i strateškog okvira za borbu protiv terorizma Unija je omogućila usvajanjem svoje prve zvanične bezbednosne strategije. Evropska strategija bezbednosti predstavlja sveobuhvatan strateški okvir EU u oblasti bezbednosti, kojim je učinjen ozbiljan korak operacionalizacije njene bezbednosne politike. Ovim dokumentom se identifikuju postojeći globalni izazovi i analiziraju ključne pretnje po bezbednost Evrope, definišu strateški ciljevi kojima bi se uspešno odgovorilo na njih i ocenjuju političke posledice koje EU može imati ukoliko se ovi ciljevi ostvare ili ne. Takođe se naglašava potreba osavremenjivanja sopstvenih sredstava delovanja, načina funkcionisanja i saradnje sa međunarodnim partnerima u rešavanju bezbednosnih problema. Njime su istovremeno definisane vrednosti na kojima se EU zasniva i principi kojih se pridržava u spoljnjoj politici, jasno je oslikan njen trenutni međunarodni položaj i data je vizija uloge u svetu kao i globalne bezbednosne odgovornosti.
Drugim rečima, javno su predočena nastojanja EU da uveća svoju ulogu u međunarodnim odnosima, kroz razvijanje sopstvene političko-bezbednosne funkcije, pored već priznate ekonomske moći. Nadalje, u strategiji je naglašena neophodnost za smanjenje unutrašnjih tenzija i prevazilaženje najveće do tada političke krize, koju je prouzrokovala nesuglasica država članica oko proširenja „rata protiv terorizma“ na Irak, i to bez potpore Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija.
Ujedno, strategija naglašava potrebu za ojačavanjem zajedničke vizije država članica kroz izgradnju konsenzusa o strateškoj kulturi same Unije, naročito kad je u pitanju njena bezbednost. Kao takva predstavlja kvalitetan temelj za uspostavljanje koherentne i stabilne spoljne politike EU kao i za sprovođenje zajedničke bezbednosne i odbrambene poltike njenih članica.
Glavna karakteristika Evropske bezbednosne strategije je davanje prednosti nevojnim sredstvima rešavanja sukoba, kao načinu da se bezbednost osigura u dužem vremenskom periodu. Međutim, da bi zaštitila svoju bezbednost i promovisala sopstvene vrednosti, EU mora biti spremna da adekvatnim sredstvima odgovori na ključne pretnje, a jedno od njih je i preventivno delovanje u inostranstvu koje zahteva razvoj sopstvenih kapaciteta. Još jedna od glavnih odrednica strategije jeste „efektivni multilateralizam” – rešavanje međunarodnih bezbednosnih problema zajedničkim naporima međunarodne zajednice, institucija i prava. To zapravo oslikava jasno opredeljenje država članica za izgradnju međunarodnog poretka koji će se zasnivati na izgradnji snažnog međunarodnog društva i čvrstih međunarodnih institucija.
Stravični napadi Al Kaidinih ogranaka u Madridu (2004) i Londonu (2005) inicirali su intenzivniju borbu EU protiv terorizma i preduzimanje mnogo konkretnijih mera u principu kolektivne odbrane.Oni su, između ostalog, prethodili izradi prve Evropske protivterorističke strategije, čiji cilj je prevencija i zaštita od novih terorističkih akcija, zatim obezbeđivanje brzih i efikasnih odgovora na njih, ali i uspostavljanje mehanizama za efikasno globalno gonjenje njihovih izvršilaca, kao i podstrekača, inicijatora i sponzora. Politički odlučioci Unije i nosioci vlasti njenih država članica prepoznali su i shvatili da se bez identifikovanja propusta, otklanjanja evidentnih nedostataka i usavršavanja sopstvenih kapaciteta, kako vojno-bezbednosnih tako i civilnih, ne može efikasno odgovoriti na novonastajuće i stalno menjajuće bezbednosne izazove i pretnje koje sa sobom nosi savremeni globalni terorizam.
Međutim, čak i nakon tih napada evropski pristup je ostao „reaktivan“, dok je za razliku od njega američki sa „reaktivnog“ u potpunosti izmenjen u „proaktivni“, neposredno nakon 11. septembra. Naime, iako je EU tada konačno shvatila da je pored dugoročne solucije za pobedu u borbi protiv terorizma, koja predstavlja suzbijanje uzročnika i onemogućavanje radikalizacije kroz unapređenje ljudskog dostojanstva i sloboda putem efektivne demokratizacije društava i izgradnje funkcionalnih pravnih institucija u njima, neophodno i agresivno se suprotstaviti njegovim nosiocima, ostala je posvećena preventivnom delovanju, pre svega civilnim sredstvima i multilateralnim pristupom, isključivo vodeći računa o poštovanju međunarodnog prava i građanskih sloboda te delujući pod okriljem UN. Fokusirala se na otklanjanje okolnosti povoljnih za njegov nastanak, razvoj i širenje unutar same Unije, sa prioritetom suzbijanja terorističke propagande kao korena rastućeg problema indoktrinacije i regrutacije ekstremista. Takođe je nastavila da favorizuje upotrebu pravnih procedura kojima se kriminalizuju teroristi – hapšenje i privođenje pravdi odgovornih za teroristička dela zarad društvene osude.
Za razliku od EU, Amerikanci najradije posežu za likvidacijom terorističkih vođa, usled čega organizacija gubi koheziju, a neke od njih se i ugase, što nažalost nije bio slučaj sa Al Kaidom nakon ubistva njenog ozloglašenog lidera, Bin Ladena. Jedan od osnovnih razloga za njeno nepribegavanje militarizaciji jeste činjenica da EU nema sopstvenu oružanu silu te samim tim i nije sklona vojnim rešenjima. Pored toga ona nema ni sopstvenu obaveštajnu kao ni kontraobaveštajnu službu, nego se suzbijanjem terorizma bave nacionalne službe zemalja članica, čiji propusti su poput onih načinjenih od strane FBI i CIA 2001. godine više nego evidentni. Pošto je obaveštajni rad osetljivo područje povezano s nacionalnim suverenitetom, nezavisnošću i državnom bezbednošću, ta oblast je skoro u potpunosti prepuštena članicama EU, a Unija sem savetodavne u njoj nema nikakvu drugu ulogu niti poseduje instrumente kojima bi mogla u najmanju ruku inicirati neophodne reforme nacionalnih obaveštajnih službi poput onih sprovedenih u SAD.
Za razliku od EU, SAD su potpunom i instantnom militarizacijom problema terorističke pretnje direktnu borbu protiv neprijatelja (terorista) prebacile na njihovo tlo, odnosno van svojih granica. Tako je Al Kaida nakon Bušove objave rata terorizmu i savezničkih intervencija na Bliskom istoku doživela pad moći i usmerila se na rat, tj. samoodbranu u Avganistanu i Iraku, a potom i u Pakistanu.
To je dobrim delom dovelo do onemogućavanja velikih terorističkih akcija u SAD sa jedne strane, dok je sa druge, „uvlačenje“ evropskih saveznika u američki antiteroristički rat upravo njih (evropske koalicione zemlje) pretvorilo u potencijalne terorističke mete, čemu u prilog ide i činjenica da su se teroristi fokusirali na izvođenje velikorazmernih napada u Evropskoj uniji.
Još jedan važan faktor koji je odigrao bitnu ulogu u osiguravanju dugoročne unutrašnje bezbednosti SAD, a za razliku od EU, jeste njihova finansijska moć. Naime, nakon 11. septembra i pokrenutog „rata protiv terorizma“ SAD su znatno povećale ulaganja u svoju odbranu (naoružavanje i opremu, razvoj i istraživanje) i tako impozantno produbile već postojeći vojno-tehnološki jaz unutar evro-atlanske zajednice.
Nadalje, podrška koju je Buš od svojih građana dobio kao ratni predsednik, znatno mu je pomogla da usmeri ne samo spoljnu politiku u željenom pravcu (unilateralno i preemptivno vojno delovanje), već i unutrašnje reforme. Konkretno, on je pokrenuo, a Obama nastavio najveću reformu i reorganizaciju američkih bezbednosnih službi. S tim u vezi, a usled utvrđenih propusta u radu federalnih agencija na čelu sa CIA, Buš je sproveo potpunu reorganizaciju američke obaveštajne zajednice donošenjem Zakona za obaveštajnu reformu i prevenciju terorizma 2004. godine (Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004), što je znatno unapredilo sistem za prikupljanje i međuinstitucionalnu razmenu obaveštajnih podataka. Time ne samo da je uvećana sposobnost bezbednosnih institucija da sprečavaju terorističke napade, već i da umanjuju njihov efekat i smanjuju direktne i indirektne posledice. Takođe, pokrenuta je detaljna i sistematizovana, dugotrajna reforma policijskih i bezbednosnih agencija, na čelu sa FBI, koja je zajedno sa primenom agresivnijih bezbednosnih procedura otklonila propuste u praktičnoj sferi antiterorističke prevenciji, podigla nivo bezbednosti unutar zemlje i potencijalne terorističke napade učinila znatno teže izvodljivim. Ta reforma nije okončana niti ikada sme biti. Naime, s obzirom da će SAD, kao primarna teroristička meta, uvek morati da imaju efikasan unutrašnji bezbednosni sistem koji će biti u stanju u svakom momentu da odgovori na sve izazove, pretnje i rizike, usavršavanje njegovih agencija i resornih službi mora ostati neprekidan proces koji će ići u korak s terorizmom, čija pretnja se s vremenom osavremenjuje i samim time raste.
Dakle, uspeh američke borbe protiv međunarodnog terorizma u podizanju bezbednosti u SAD ostvaren ne samo vojnim intervencijama na Bliskom istoku i šire, nego, pre svega, čitavim nizom, kako preventivnih, tako i represivnih bezbednosnih mera na unutrašnjem planu.
Sveobuhvatne bezbednosne mere (pooštravanje već postojećih zakona za borbu protiv terorizma te donošenje čitavog niza novih zakona i bezbednosno-sigurnosnih procedura) i unutrašnje reforme federalnih bezbednosnih institucija, kao i formiranje novih otklonilo je propuste u antiterorističkoj prevenciji SAD. Njihovom primenom dobrim delom je smanjena sposobnost terorista da putuju, organizuju i sprovode napade u Americi, što ih je navelo da svoje terorističko delovanje preusmere na manje zaštićene i više ranjive evropske zemlje. Međutim, u tom procesu pooštravanja zakonskih regulativa i bezbednosnih procedura narušena je ravnoteža između bezbednosti i vrednosti američkog društva, tako što je bezbednost države postala važnija od uvažavanja prava njenih građana.
Dva noseća reformatorska represivna zakona usvojena nakon 11. septembra – Patriotski zakon i Zakon otadžbinske bezbednosti – otklonila su pravne prepreke za sprovođenje istraga, pre svega tajnih, ali i za razmenu informacija te su u samom startu primene rezultirala velikim istragama i mnogobrojnim hapšenjima osumnjičenih za terorizam, ali su istovremeno ugrozila ljudska prava i građanske slobode celog američkog stanovništva.
